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La Doctrina de los Organismos Internacionales y el turismo como política Estado en Argentina.

Actualizado: 27 abr

1956-1976

De la política turística peronista a las políticas turísticas del desarrollismo.


Autor: MSc. César A. Capanegra (capanegra.57@gmail.com)


Introducción.

Poner en agenda -agenda setting-, designa al proceso mediante el cual hechos, problemas o demandas sociales adquieren el estatus de problemas públicos; de políticas de Estado.


El surgimiento y promoción de un problema, hecho o demanda pública es un proceso de construcción social, que lo define, provee sentido y encuadra los términos de su debate y posterior toma de decisiones sobre el mismo. Dicho proceso, no es solo el producto de una acción voluntaria, organizada y estratégica, de varios actores políticos que interactúan entre sí; es también el resultado de variables externas, constitutivas de contextos particulares que definen las circunstancias en la que los actores despliegan su accionar. Por tanto, actores, intereses y circunstancias constituyen los elementos centrales del proceso de poner en agenda una problemática y de configurarla como política de Estado y esto, no es un asunto esquemático o lineal, sino que esta marcado por discontinuidades, resurgimientos, redefiniciones y recalificaciones sucesivas, que se arraigan en la dinámica de los elementos mencionados.


El estudio de este proceso permite ampliar no solo el campo de análisis de las políticas turísticas sino también su historia, que es componente básico para consolidar dicho campo analítico.


La consolidación internacional del turismo, como política de Estado, tuvo lugar a partir de la segunda posguerra en un contexto signado por: la guerra fría, el proceso de descolonización, la internacionalización de la economía y el surgimiento del desarrollo como problema político, económico y social, entre otras cuestiones. Así entonces, estas variables de orden internacional se amalgamaron con las circunstancias políticas, económicas y sociales de cada nación en la que el turismo fue promovido e institucionalizado como política de Estado. Este proceso, se inicia en la segunda mitad de los años ’40 (paralelo a la implementación del Plan Marshall) consolidándose hacia fines de los ’50, principios de los ’60. En esta última década, las Naciones Unidas1 enuncian la tesis que el turismo -fundamentalmente el internacional- es un factor de desarrollo, especialmente para los países subdesarrollados. Esta tesis, en el marco de los organismos internacionales y en el contexto de posguerra, alcanzó esencia de doctrina y fue transferida a los países subdesarrollados, vía la asistencia técnico-financiera brindada por Naciones Unidas y sus organismos especializados.

El artículo, plantea un primer abordaje descriptivo sobre la influencia de la doctrina de las Naciones Unidas2 respecto del “desarrollo” del turismo, en el proceso de reubicación funcional del turismo como política de Estado en Argentina, durante 1956-1976.Concretamente el artículo bosquejará los siguientes aspectos:

1° Genealogía e investidura de la doctrina de Naciones Unidas3, referente al turismo como factor de desarrollo.

2° Descripción de las vías de ingreso de dicha doctrina y del cambio de mentalidad respecto de la función del turismo, como política de Estado en Argentina.

3° Descripción de los primeros hechos históricos que marcan la conformación de un campo del saber y del hacer en lo concerniente al desarrollo turístico.


Genealogía de una doctrina de poder.

En la formación de la doctrina de los organismos internacionales se puede ubicar dos grandes líneas, originarias. La primera y más antigua es orden académico-intelectual y esta conformada por todos los estudios económicos y sociológicos realizados a partir de Joseph Stradner en 1884 y que, con un derrotero de aproximadamente 80 años, confluyeron en los trabajos de Kurt Krapf y Walter Hunziker desarrollados en el Instituto de Investigaciones Turísticas de la Universidad de Berna desde 1943 a 1963 (muerte de Kurt Krapf) pasando asimismo, por otros intelectuales y académicos como: Herman von Schullern, André Piatier, Angelo Mariotti, Artur Bormann, Robert Glücksmann, F. W. Ogilvie, Michele Troisi, Juan Plaza Prieto entre muchos otros4. Estos estudios, constituyeron la base intelectual originada en el mundo universitario europeo. A esto se añaden, trabajos y estudios de carácter consultivos, realizados por varios de los mencionados en diversos organismos internacionales, por ejemplo, Kurt Krapf y las 17 páginas escritas dedicadas al turismo de las 567 que tuvo el Informe del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento sobre el desarrollo económico de España publicado en 1962. En consecuencia, esta primera línea goza de una fuerte y clara legitimidad científica.


El segundo origen de la doctrina se arraiga y legitima en la estrategia de seguridad de la política exterior norteamericana implementada desde 1947 y durante el curso de la guerra fría. En otras palabras, se argumenta que el desarrollo de turismo fue un instrumento más de los utilizados por el gobierno de los EE.UU., como estrategia de contención ante el avance comunista y/o de algunos nacionalismos anti-norteamericanos.


Esta implementación, se realizó a través de los procesos de asistencia técnico-financiera llevados a cabo por los organismos internacionales y a instancias de hacer efectivo el IV punto del discurso del Presidente Truman, pronunciado el 20 de Enero de 1949. El mismo, aludía a la extensión de la ayuda técnica a las naciones más desfavorecidas inaugurando así, la era del desarrollo-subdesarrollo. Al día siguiente, nadie en el gobierno sabía a ciencia cierta cómo se llevaría a acabo lo planteado pero lo valioso, fue el efecto provocado. Así entonces, se observa que algunas formas del discurso traducen más fielmente que otras, la realidad que está creándose, porque el poder no consiste necesariamente en transformar la realidad, sino en problematizarla de manera distinta; en proponer una nueva representación que provoque la ilusión del cambio. Todo esto, aparece reunido en dicho IV punto; por ello, se lo postula como el origen discursivo, el acto inaugural de la era del desarrollo que substancialmente, dispuso al desarrollo del turismo como una estrategia global de “cambio socioeconómico” para esas “naciones desfavorecidas”.


¿Cuándo y cómo las Naciones Unidas comienzan a plantear que el turismo internacional, es un factor de desarrollo para los países subdesarrollados?


En lo que hace a los orígenes del planteo, puede afirmarse que prácticamente desde la finalización de la II guerra mundial, el crecimiento intenso de viajes internacionales condujo a la ONU, a preocuparse por las condiciones y efectos de estos movimientos de personas y dinero. Dicha preocupación no solo era un tema de la ONU, era un tema de agenda en la política exterior de los EE.UU.; ello, esta muy bien tratado en el texto de Christopher Endy5. Asimismo, podemos citar a Octavio Moreno Toscano (1971)6:


La esencia de la doctrina Truman era contener a base de ayuda económica, el río desbordante del comunismo que intentaba apoderarse de los países más débiles y necesitados. En el caso de Europa, el Plan Marshall apareció como una idea salvadora. Norteamérica financiaría de acuerdo con un programa europeo. Buscaría aumentar la cooperación económica y reducir la falta de dólares. Fue relacionado con este último punto que el turismo volvió a ser útil como factor de política internacional.


La corporación de hoteles Intercontinental nació en un desayuno de la Casa Blanca un día de 1944 en el cual Franklin Roosevelt pidió a Juan Trippe de Pan American que ayudara a aliviar la gradual escasez de dólares enLatinoamérica, edificando mejores hoteles para inducir a los norteamericanos a visitar esos países. (p.17)”7


Pronto a lo largo de las líneas de Pan American, empezaron a aparecer modernos edificios de gran confort, eficiencia e higiene, para convencer a los viajeros de que visitaran países tropicales sin temor a enfermedades. Se creó un nuevo estilo hotelero que trasladó pequeños trozos de Norteamérica a aquellos lugares donde se edificaba el hotel. Ello servía también al efecto demostración. El hotel se convirtió en un escaparate de las bondades del sistema de vida norteamericano. Y los turistas ilustraban sus modos de ser. Esos hoteles se construyeron especialmente en los “lugares más alborotados” porque eran de más utilidad en áreas donde el turismo necesita desarrollarse”8


En este contexto y aproximadamente entre 1955-1962 tendrán lugar una serie de Resoluciones y Documentos de Naciones Unidas cuyos contenidos confluirán en ya citada Conferencia de Roma de 1963. Este evento, dará cuenta del trabajo de todos esos años, de los documentos e informes producidos, de la asistencia técnica y consultiva de los expertos y, por supuesto de las Resoluciones del Organismo. Esta es la génesis documental de la doctrina de los Organismos Internacionales; estos documentos9 son las fuentes donde se plasman y articulan argumentos, ideas y creencias que estos organismos, luego se encargaron de difundir.

El contexto político de la época, desempeño un papel crucial para la promoción del turismo internacional Así pues y hacia fines de los años ’50 y comienzo de los años ’60, la guerra fría alcanzó altos niveles de tensión con la revolución cubana en 1959, la crisis de Berlín en 1961 y la propia de los misiles Cubanos en 1962. Estas situaciones más la conferencia de Bandung llevaron a los países industriales y especialmente a los EE.UU. (con el auxilio del perfeccionamiento estadístico en la medición de la pobreza), a reconsiderar la situación de los países subdesarrollados que, por el deterioro de los términos de intercambio y el resultante empeoramiento de su situación interna, podían radicalizar sus posturas ideológicas. En esta coyuntura, se despliega la ayuda internacional y comienza la década del desarrollo. Las Naciones Unidas, promueven que el desarrollo del turismo internacional es beneficioso para dichos países. El argumento básico era que:

(…) la afluencia masiva de turistas occidentales portadores de divisas podría atenuar en los países subdesarrollados, el déficit estructural de la balanza de pagos”10. Pero, hay más: “en el contexto político ideológico que vive el mundo en ese momento, se argumenta reiteradamente que el turismo es un importante vehículo para lograr la paz y la comprensión internacional”11.

Por otra parte, en las citadas Recomendaciones, puede leerse:

1. La Conferencia puso de relieve la profunda importancia del turismo como factor económico y advirtió la creciente complejidad de los problemas de los viajes internacionales. Elogió los informes presentados por la Secretaría de las Naciones Unidas y por las organizaciones y los organismos especializados y tomó nota en particular del documento titulado <<El turismo como factor de desarrollo económico –Función e importancia del turismo internacional>> (E/CONF.47/15), en el que se analizaba claramente la importancia del movimiento turístico para la economía internacional y nacional. Se señaló especialmente a la atención de los gobiernos este documento.12


Ahora, ¿cómo es y quién produjo ese documento que ONU “tomó nota en particular” y “señaló especialmente a la atención de los gobiernos”? Pues bien, el referido E/CONF.47/15fue elaborado por el Prof. Kurt Krapf como consultor de Naciones Unidas y esto es clave porque, quien fuera uno de los creadores de la doctrina general del turismo en el ámbito universitario, fue a la vez consultor de la ONU13 operando entonces, como conexión, como enlace entre saber y poder.

El documento elaborado por el Dr. Krapf es revelador de lo que será la política de Naciones Unidas respecto del turismo como factor de desarrollo, especialmente para con los países subdesarrollados. Asimismo, el documento toca todos los temas que han posicionado al turismo en la agenda de la política económica; al respecto, predica sobre los siguientes tópicos: balanza de pago, efecto multiplicador, funciones del Estado, inversiones públicas, planificación turística, generación de divisas, turismo industria terciaria, entre otros. Son 59 páginas que constituyen el corpus teórico que vertebró la asistencia técnica internacional en la materia y que configuró los capitales intelectuales básicos del emergente campo del saber y del hacer acerca del desarrollo turístico a fin de que éste obre como factor de desarrollo. A modo de ejemplo, se citan algunas frases significativas del documento referido:


Economía y turismo se encontraron por primera vez en la balanza de pagos. No fue en modo alguno la aparición de esos seres pintorescos, cuyo comportamiento y cuya traza extraña denunciaban su procedencia extranjera, lo que suscitó el interés de los economistas. Los conmovió más bien el dinero que aportaban los que, con la denominación de turistas, iniciaban su entrada en la historia de la humanidad. Bajo el signo del mercantilismo, el oro que los viajeros aportaban era muy apreciado porque contribuía a aumentar la reserva del precioso metal, criterio de la riqueza de un país. Hoy recibimos con unánime aplauso las divisas extranjeras que aportan los turistas y que representan créditos contra los países de origen. Como la transferencia de divisas se realiza en el bolsillo o en la cartera del turista, a la aportación de éste a las finanzas del país que las recibe se le aplica el calificativo de “invisible”.

Por lo tanto, el turismo entra desde hace mucho tiempo en los intercambios y reglamentaciones internacionales. Ocupa un lugar muy destacado en la balanza de pagos, es decir en el balance general de debitos y créditos de un país con el extranjero. De suerte que el turismo internacional estimula el comercio internacional (subrayado en el original) y, dada la interdependencia cada vez mayor de las economías nacionales, aumenta, en extensión y en cuantía, los intercambios internacionales.”14


Las bellezas y las riquezas de la naturaleza, que dieron origen al turismo moderno, siguen siendo la atracción principal para los extranjeros. A parte de las grandes capitales, los paisajes y los lugares de interés turístico están generalmente apartados de las grandes aglomeraciones: en las montañas, a orillas del mar o en los lagos, junto a los ríos en el campo. Al dirigirse a estos lugares, desviados de las grandes arterias comerciales, el turismo da impulso a la periferia. Dicho en otras palabras, las zonas turísticas se caracterizan porque en ellas no existen grandes complejos industriales, están alejadas de los principales mercados y su población vive un régimen económico de baja productividad: agricultura y ganadería, silvicultura, viticultura, pesca, artesanía y telares, artes y oficios etc. Dada la inferioridad económica de estas regiones, el turismo es doblemente beneficioso y, en muchos casos, por su especial estructura y por su efecto multiplicador, llega a ser la actividad principal y la más importante fuente de ingresos de la población”.15


“Es decir que el turismo determina cierta compensación entre las diferentes partes del país drenando el poder de compra de las grandes aglomeraciones y centros industriales hacia zonas económicamente menos desarrolladas”.16 idem

Las referencias expuestas dan clara muestra de la importancia dada al turismo internacional y que su crecimiento en las zonas periféricas depende del crecimiento de una demanda generada en las zonas desarrolladas. Queda claro entonces, que el desarrollo del turismo (y especialmente el internacional) encadena a las zonas periféricas con las desarrolladas así, el crecimiento y bienestar de las primeras, depende del crecimiento y prosperidad de las segundas. (Lanfant 1984).


Amén de estas consideraciones, las Recomendaciones sobre el Turismo y los Viajes Internacionales, se proyectaron como base para la formación de una campo del saber-hacer en materia de desarrollo turístico. Porque, son la confluencia de un proceso histórico de análisis y disposición del turismo como objeto de estudio y paralelamente, problemática de agenda política. En consecuencia, dichas Recomendaciones, guiaron una visión, un punto de vista, una matriz de pensamiento sobre cómo desarrollar el turismo y sobre todo, porque el turismo internacional.


Ahora bien, desde fines del siglo XIX el turismo fue objeto de estudios académicos y a partir de la primera posguerra ya era concebido como un factor de recuperación económica, es decir una estrategia de economía política17. Ya para la segunda posguerra esto no era una novedad, pero durante la guerra fría y el proceso de descolonización, el turismo como actividad sociocultural y productiva fue un factor clave para viabilizar procesos de crecimiento económico de corte anticomunista o antinacionalista, en los países recientemente descolonizados como así también en América Latina.


Esto fue posible, porque el turismo se entendió como una estrategia de “desarrollo” e incorporado como parte del bagaje de la Teoría de la Modernización, uno de los arietes de la política exterior norteamericana durante las décadas de ‘50 y ’60 constituyéndose en la estrategia “pacífica” de contención, ante la expansión del socialismo y de los nacionalismos antinorteamericanos.

Como bien describe Oscar J. Martín García18:

Los Estados Unidos y la Unión Soviética percibieron la descolonización como un fenómeno que expandía el marco de la competencia bipolar. En Washington y Moscú se creyó que dicho proceso crearía nuevos campos en los que se libraría una dura pugna por la dirección del cambio social global y de la propia definición de modernidad. Tal desafío llevó a las dos superpotencias a desarrollar los instrumentos necesarios para, por un lado, asegurar un conocimiento riguroso de tan complejas transformaciones y, por otro, garantizar el control político de las mismas. La teoría de la modernización fue la herramienta científica e ideológica empleada por los Estados Unidos para entender y manejar la emergente «revolución de las expectativas» que estaba teniendo lugar en América Latina, Asia y África. Dicha teoría se basó en unas pocas asunciones que no tardaron en dominar las ciencias sociales norteamericanas y en impregnar la política exterior de la superpotencia:

  1. La distinción y jerarquización entre sociedades modernas y tradicionales.

  2. El carácter interdependiente del cambio económico, político y social.

  3. La universalidad del desarrollo lineal hacia una modernidad común cuya máxima expresión era el sistema capitalista norteamericano.

  4. La convicción de que el contacto con Occidente aceleraría el desarrollo de los países pobres.


La aplicación de estos principios al análisis de la realidad internacional de posguerra llevó a un buen número de académicos y oficiales a ver la modernización del Tercer Mundo como un proceso convulso y problemático que, de no ser acelerado y tutelado por los Estados Unidos, provocaría serios conflictos sociales que alimentarían la subversión comunista. Ante tal peligro, dichos teóricos consideraban que el gobierno norteamericano debía de facilitar la ayuda económica, el adiestramiento militar, la asistencia técnica y la formación del capital humano necesarias para que dichos países alcanzasen la meta del desarrollo de manera segura y ordenada, sin descarrilar en experimentos radicales a lo largo del camino”.

Dos direcciones políticas desarrollaron la Teoría de la Modernización durante los decenios 1950-1960. La primera, de orden democrático, liberal e internacionalista; la segunda, a través de la modernización autoritaria, liberal y también internacionalista. En cualquiera de las dos versiones la idea era en opinión de M .García (2015)

(…) tutelar el «despegue» hacia la modernidad que desde finales de los años cincuenta estaban protagonizando numerosos países del Sur. Así, al promover una «aceleración ordenada» de dichos procesos, la superpotencia impediría que fuesen aprovechados por los comunistas. Desde esta óptica, los Estados Unidos debían de exportar un modelo de modernización basado en reformas graduales y tecnocráticas. Por una parte, tales reformas canalizarían las turbulentas transformaciones que enfrentaban dichas sociedades. Por otra, restarían apoyo popular a las fuerzas oportunistas que intentaban sembrar el caos. En fin, se hacía preciso solucionar los problemas del subdesarrollo mediante cambios ordenados que aliviasen la presión social al tiempo que evitasenestallidos revolucionarios” (p.35)19.


En este sentido, el turismo como actividad productiva, práctica social y política de Estado, fue un instrumento idóneo paraproducir una revolución desde arriba; es decir, una transformación basada en el mantenimiento del orden, en el cambio moderado y en la preeminencia social de las clases medias y sus valores liberales sea, en un contexto democrático o bien en uno autoritario.

Argentina, el turismo como factor de desarrollo, 1956-1976.

El golpe de Estado de 1955, organizado por la oposición a Perón, contó con participación cívico-militar y fue encabezado por el General Lonardi, representante de sectores católicos nacionalistas. Triunfante, Lonardi se dispuso a desarrollar una política de concordia con los vencidos, tanto en el orden militar como en el civil. Esta actitud, conciliatoria le valió la oposición de los militares liberales, de los partidos políticos tradicionales y de los grupos de presión que aspiraban a una depuración del Estado y de la sociedad eliminando todo rastro de peronismo. Sin llegar a cumplir dos meses en el cargo, Lonardi fue obligado a renunciar. De esta manera, comenzó un período de represión política y proscripción del peronismo que encubría, muchas veces, odio social y revanchismos de clase. Así pues, el antiperonismo tolerante fue reemplazado por el anti-peronismo-radical y el General Aramburu fue elegido nuevo presidente mediante un acuerdo entre oficiales del ejército y de la marina; por el mismo acuerdo, la armada ratificó al Almirante Isaac Rojas (representante de los sectores ultraliberales) como vicepresidente. El nuevo gobierno se mostró decidido a eliminar todo vestigio de peronismo, argumentando defensa de la democracia intervino la CGT, disolvió al partido peronista y a la CGE, proscribió las actividades políticas peronistas, prohibió el uso de sus símbolos, arrestó y fusiló a muchos de sus dirigentes y entre otras cosas, anuló por decreto la Constitución Nacional de 1949 reinstalando la de 1853. Así inició una ingeniería institucional, represiva y supuestamente pedagógica llamada: desperonización. Ésta, tenía como prerrequisito la reeducación de las masas peronistas, la disolución de su identidad política y su gradual absorción por las fuerzas “democráticas” sedicentes. La viabilidad de esta tarea se alimentaba de una concepción y asimilación del peronismo al nazismo y naturalmente, fruto de un líder demagógico dotado de un eficaz poder de propaganda.


La desperonización, en términos generales, fracasó porque los vencedores no sabían que hacer con el peronismo y la línea más dura de éstos, planteo que negarlos era hacerlos desaparecer, pero eso, no sucedió. El peronismo existía, aunque se lo negara y reprimiera y su reconversión, una ilusión tan inútil como ingenua. La cuestión es que, durante 15 años, el peronismo estuvo vivo pero proscripto y ello implicó consecuencias.

Las secuelas de este proceso alcanzaron al turismo como política de Estado, paralelamente con la reapertura del debate en torno a la dirección en la que debía orientarse el proceso económico. Distintas teorías, diferentes concepciones político-sociales y diversos intereses de grupos económicos se manifestaron abiertamente, dando lugar a múltiples proyectos, muchas veces contradictorios entre sí. Esto abrió la posibilidad a la inestabilidad económica que se proyectó al campo político dando lugar entre 1955-1966 de cuatro gobiernos con concepciones diferentes y con marchas y contra-marchas dentro de cada uno de ellos. Pese a lo dicho, en esos años las secuelas de la desperonización más la inestabilidad económica, generaron el ámbito ideológico para el ingreso de la doctrina de los organismos internacionales en materia de desarrollo del turismo y a su vez, el pase a segundo plano del Turismo Social; lo que otrora fuera una de las principales y vernáculas política de Estado en materia de turismo. Así entonces y por la singular combinación de las condiciones sociopolíticas y económicas argentinas, en un contexto internacional signado por la guerra fría, el turismo como política de Estado se desdobla en dos dimensiones: una principal, que lo ubica en la agenda de política económica y .otra, secundaria que lo mantiene sin pena ni gloria en el ámbito de la agenda social. De esta forma, Argentina se rectifica e incluye dentro de la lógica internacional del turismo como factor de desarrollo.

La factibilidad ideológica, para el ingreso en Argentina de la doctrina de los organismos internacionales tiene lugar entre 1956-1966; su consolidación definitiva y hegemonía cultural se dispuso entre 1966-1986. Efectivamente, es en esos años cuando el planteo dominante de dicha doctrina se instituye como médula intelectual del turismo y como política de Estado. Ello, es trazado por el flamante cuerpo de expertos nacionales y avalado, por los propios del plano internacional. En consecuencia, los debates por el sentido de la política turística no estarán centrados en su por qué sino en el cómo. Esto es evidente pues, más allá del cambio en el modo de acumulación que se produjo en Argentina durante la dictadura militar 1976-198320, el sentido de la política turística substancialmente siguió siendo el mismo: “(…) obtener el máximo crecimiento del turismo internacional a fin de obtener divisas y generar empleo y beneficiarse de sus efectos multiplicadores”. La consigna, desarrollar una oferta apetecible para captar la demanda internacional.

En tal sentido, es importante citar el memorándum enviado por el gobierno de los EE.UU. a la Asamblea de las Naciones Unidas el 15 de febrero de 195521, destacando las ventajas económicas que se pueden obtener por el desarrollo del turismo internacional. Insta a ésta, a considerar el recomendar a sus Estados miembros, que presten mayor atención al desarrollo del turismo internacional como parte importante de su desarrollo económico. Acto seguido, el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas emitió la Resolución 563, Fomento del turismo internacional, el 31 de marzo de 1955, donde puede leerse:

El Consejo Económico y Social,

Habiendo considerado la propuesta hecha por los Estados Unidos de América con relación al fomento del turismo internacional, su creciente volumen actual y sus perspectivas,

Reconociendo la importancia que tiene el turismo internacional para fomentar la comprensión y relaciones culturales entre los pueblos, impulsar el comercio internacional, facilitar el desarrollo económico y contribuir a mejorar las balanzas de pagos, y (…)

1. Invita a los Estados miembros de las Naciones Unidas y de los Organismos especializados:

a) A examinar el efecto beneficioso que podría tener en la economía interna de los respectivos países el aumento del turismo y lo que éste representa en comercio internacional; (…)

c) A prestar el debido apoyo a las organizaciones oficiales dedicadas al fomento del turismo y estimular su cooperación con las agencias privadas en este campo; (…)

e) A fomentar el intercambio de asesoramiento técnico entre los países que realizan programas de turismo y poseen servicios de turismo bien organizados y aquellos que tienen menos experiencia en ese campo;(…)

2. Pide a los órganos de las Naciones Unidas y a los organismos especializados competentes que consideren de modo favorable los proyectos de carácter constructivo que correspondan a la esfera de su competencia y cuya finalidad sea incrementar los servicios turísticos y fomentar los viajes; (…)

4. Invita además a las organizaciones no gubernamentales que se ocupan en el turismo a que prosigan e intensifiquen sus esfuerzos para fomentar el turismo internacional (…)”22

Puede observarse primero, la celeridad con que se confeccionó la Resolución (al mes después de enviado el memorándum firmado por Eisenhower) y segundo, claramente la preocupación del organismo por el crecimiento del turismo internacional y las razones aducidas para ello; como también, el establecimiento de relaciones entre países “bien organizados” en programas de turismo y aquellos con “menos experiencia” en el tema.

En la Memoria del Primer Congreso Internacional de Turismo en la Argentina, se observan varias menciones al desarrollo del turismo internacional y expresamente a la importancia de la Res 563 de las Naciones Unidas ya mencionada. Este evento, fue organizado por el Touring Club Argentino, contó el auspicio del Gobierno Nacional y se celebró en la ciudad de Buenos Aires, del 14 al 22 de septiembre de 1957.


Otro hecho fundante en la historia de la política y planificación del turismo en Argentina fue la sanción de la Ley 14.574 de 1958. En el debate parlamentario de la misma puede leerse los siguientes conceptos e ideas:

Sr. Pérez (miembro informante de la comisión)

(…) el turismo en la República Argentina está muy lejos de ser una realidad; contribuir a su desarrollo y adelanto es por lo tanto obra del más sano patriotismo.

Estamos, en la actualidad, frente a la aparición de la moderna industria del turismo, producto, entre otros factores, de la transformación radical producida en las condiciones de los viajes, multiplicando los medios de transporte y reduciendo los días a horas y las horas a minutos.

(…) Todo ello ha creado, como dije hace un momento, la moderna industria del turismo, una de las más importantes para la economía del país -exportación al interior- según la expresión francesa, muy exacta en su apariencia paradójica, porque correspondiendo incluirla como a tal exportación en la balanza comercial es, no obstante, un valor que no sale del interior del país. Exportación invisible como se la denomina en Italia, porque el turista, a cambio de su dinero, se lleva tan sólo emociones y recuerdos.

Es el turismo, de todas las formas de exportación, la más segura, la menos costosa, la más lucrativa que no se agota jamás. Sus saneados beneficios alcanzan a todos los sectores.23

Sr. Turano

El turineficios a las clases más bajas y desposeídas. Así, las consecuencias económicas de la posguerra han acentuado esta situación y han desarrollado en forma cuantitativa el turismo interno e internacional, (…).

Argentina es esta encrucijada económica y financiera exige soluciones de fondo, y por lo tanto es imprescindible que todas sus posibilidades sean aprovechadas orgánicamente y al máximo. En rigor de verdad nuestro país dispone de un inmenso potencial económico y, sin lugar a duda, nuestro mayor problema es la necesaria disponibilidad de medios financieros.

Existen tres fuentes para equilibrar y provocar el superávit en la balanza de pagos del país, a saber: productos del campo, industria y turismo. Esta última, todavía no estructurada y por lo tanto no impulsada en Argentina, es la que se denomina en lenguaje internacional la tercera dimensión económica. En este sentido dimensional poco se ha hecho y mucho debe realizarse. (…).

Y subrayemos que el turismo es el medio más rápido, menos dificultoso y que más reactiva la economía. Los ejemplos en tal sentido son tantos y tan variados que comentaremos al pasar sólo alguno de ellos. Referencia acán nuestros días y con preferencia después de la segunda guerra mundial, han llevado sus beneficios a las clases más bajas y desposeídas. Así, las consecuencias económicas de la posguerra han acentuado esta situación y han desarrollado en forma cuantitativa el turismo interno e internacional, (…).

Argentina es esta encrucijada económica y financiera exige soluciones de fondo, y por lo tanto es imprescindible que todas sus posibilidades sean aprovechadas orgánicamente y al máximo. En rigor de verdad nuestro país dispone de un inmenso potencial económico y, sin lugar a duda, nuestro mayor problema es la necesaria disponibilidad de medios financieros.

Existen tres fuentes para equilibrar y provocar el superávit en la balanza de pagos del país, a saber: productos del campo, industria y turismo. Esta última, todavía no estructurada y por lo tanto no impulsada en Argentina, es la que se denomina en lenguaje internacional la tercera dimensión económica. En este sentido dimensional poco se ha hecho y mucho debe realizarse. (…).

Y subrayemos que el turismo es el medio más rápido, menos dificultoso y que más reactiva la economía. Los ejemplos en tal sentido son tantos y tan variados que comentaremos al pasar sólo alguno de ellos. Referencia acá


El primero que cita es representativo, a saber:

Así, Alemania de posguerra no sólo pudo realizar su reconstrucción mediante el llamado plan Marshall; tuvo también gravitación trascendente el turismo de los norteamericanos, quienes dejaron 53 millones de dólares, con una afluencia de 217.000 personas en 1957, lo que ayudó decididamente a la reparación del país.

Cuando una nación, provincia o localidad lanza un programa integral de promoción del turismo, recogen utilidades todos, absolutamente todos.

El turismo actúa en el medio interno como catalizador, vale decir, como elemento desencadenante de la activación económica, cuando afluye de allende las fronteras, como una transfusión que vigoriza de más en más.

En la medida que el turismo internacional se intensifique se capitalizará el país, se removerá la economía, se abrirán perspectivas de nuevos ingresos de hombres y capitales (…) Y debemos asentar un principio axiomático: el ascenso social, económico, físico, cultural y también político de los 20 millones de argentinos será factible con una balanza financiera favorable dentro de una sistematización de fuentes productoras.24


En lo citado, es notoria la conjunción de ideas entre el pensamiento internacional y el nacional; inclusive el último párrafo es un dictamen sobre las potencialidades modernizadoras del desarrollo turístico como fuente productora.

La necesidad del desarrollismo25 de contar con fuertes inversiones de capital extranjero, dada la insuficiencia de capitales de origen nacional, contribuyó por otra parte a crear el clima intelectual necesario para ubicar al sector en el repertorio de estrategias del pensamiento económico de la época. Ello puede evidenciarse en el tono de algunas citas del debate parlamentario mencionado.

Con el tono de estos debates, se sanciona el 30 de septiembre de 1958, la ley 14.574 que condujo el funcionamiento de la Dirección Nacional de Turismo hasta el año 2005. Fue aquella la primera ley integral del sector y punto de partida de una serie de hechos históricos que protagonizan el ciclo analizado. El turismo inicia de esta manera, su proceso de problematización como estrategia de política económica, pero desde entonces, revestido con criterios cercanos al saber-hacer internacional en la materia. El saber del pasado ahí quedó.

En lo párrafos anteriores se ha hecho explícita la relación del saber internacional y su ascendiente importancia en el ámbito nacional ello, a partir del debate parlamentario citado. Ahora bien, muchos y variados son otros hechos históricos, que concatenados entre sí permiten hablar de un magma intelectual como base para la construcción social de un saber y de un hacer. En tal sentido y a guisa de panorámica, señalaremos y comentaremos brevemente otros hechos representativos.

Para Alicia Gemelli26 (1986), las visiones predominantes en América Latina acerca de los procesos de planificación en los ’60 y ’70 fue profundamente influida por la CEPAL y el ILPES que postulaban un enfoque racional basado en esquemas normativos así, la contribución relevante de dichos organismos fue un arsenal de técnicas de planificación y gestión. Así pues, ya en 1949 la CEPAL, en su segundo período de sesiones con fecha 13 de junio de ese año, considera:Que el turismo es un factor de gran importancia en diversos países latinoamericanos (…) referencia?

Y manifestando su satisfacción por lo realizado en el 3° Congreso Interamericano de Turismo, celebrado bajo los auspicios de la OEA solicita, de los gobiernos la debida atención a las resoluciones aprobadas en dicho evento y en tal sentido:

Resuelve Encomendar al Secretario Ejecutivo que, en la realización del Estudio Económico de América Latina, tome en cuenta los aspectos económicos del turismo, principalmente en cuento se relacionan con la balanza de pagos, los transportes y las inversiones de capital.27


Conceptos, esgrimidos por las Naciones Unidas al respecto y que conformaran el núcleo duro de su doctrina.

La siguiente cita es muy significativa por la intencionalidad que manifiesta, la misma proviene de la Declaración que presenta la Unión Internacional de Organismos Oficiales de Turismo28 a la Quinta Asamblea de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina, (CEPAL) celebrada en Río de Janeiro, el 09 de abril de 1953:

Cabe señalar que en el curso del año 1952 fue creado bajo la égida de la UIOOT, el Instituto Internacional de Investigación Científica del Turismo. La meta de este Instituto es implantar las doctrinas científicas en que se base toda actividad futura desplegada por los gobiernos y las firmas privadas, destinadas a fomentar el turismo.29


Sin dudas, el planteo sobre el desarrollo del turismo promovido por CEPAL-ILPES era esencialmente, el promovido por Naciones Unidas. Y a ello, se suma la perspectiva y accionar del Banco Interamericano de Desarrollo con sus prestamos globales de pre-inversión y, la asistencia técnica a los sistemas nacionales de planificación.

Al respecto la siguiente cita da cuenta de la posición del Banco respecto sobre los motivos por los cuales se desarrolla el turismo:

El turismo ha despertado el interés de los gobiernos de países en desarrollo por su capacidad de generar divisas, favorecer la inversión privada, el desarrollo de empresas locales y la creación de empleo. Desde los años setenta y ochenta, diversos gobiernos han promovido el turismo como sector impulsor de crecimiento económico y exportación.

En esas décadas, coincidiendo con la expansión del turismo de masas, se construyeron grandes centros turísticos que se beneficiaron de inversiones públicas en infraestructura e incentivos para la inversión privada, principalmente extranjera30


Amén de estas referencias al ideario de organismos continentales en referencia al rol del turismo; se exponen dos hechos fundamentales en la historia de la política y planificación del turismo en Argentina. Primero, la presentación en el parlamento del proyecto sobre la creación de la Comisión para el Estudio de las posibilidades de Desarrollo de la Zona de los Ríos Limay, Neuquén y Negro entre 1960-6331 y la posterior formación de la Subdirección de Estudios de la Región del Comahue, dispuesta por el Secretario General del Consejo Federal de Inversiones el 28 de Junio de 1963.

Este desarrollo regional con alcances nacionales es la réplica local de la Autoridad del Valle del Tennessee que había cautivado al Senador José M. Guido. Sin entrar en mayores detalles, lo que cuenta para nuestro objetivo es lo que el turismo simbolizó para el desarrollo de la región llamada a ser un polo industrial, agrícola y energético, para ello citamos:


Como realidad actual, meca creciente del turismo internacional está por fin la gran región de los Lagos. El maravilloso esplendor de sus panoramas es también riqueza. Alguna vez, con el desarrollo de las vías de comunicación y el pleno impulso de la actividad hotelera -cuya calidad es sin embargo allí, ahora mismo, proverbial-, San Carlos de Bariloche, (Nahuel Huapi), San Martín de los Andes, el (Parque Lanín), etc. Serán importantes centros mundiales de esa ingente industria que es característica del tiempo actual: el turismo. Grandes países europeos tienen en ella la fuente principal de sus recursos en divisas. La Argentina la tendrá también seguramente, en día no muy lejano en la encantada región occidental del Comahue.32


Este es un hecho importante porque es el puntapié inicial para que el recientemente creado CONADE33, inicie una serie de estudios diagnósticos sobre las características y posibilidades del desarrollo del turismo en diferentes regiones del país. Asimismo, el organismo intervendrá en la formulación de diversos planes nacionales de desarrollo.

El segundo hecho, fue convenio firmado en 196734 entre la Dirección Nacional de Turismo y la Facultad de Arquitectura de la Universidad de Buenos Aires con el objeto de constituir un equipo interdisciplinario cuya misión fue, estudiar la incidencia del turismo en las economías regionales. Este equipo, contó con el asesoramiento de dos expertos de la OEA, Georges Celestin y José Manuel Bringas. Así entonces, en 1967 se elaboró un documento denominado: “Bases metodológicas para la planificación del turismo como factor de desarrollo regional”. El mismo marca toda una época, porque es referente fundamental como capital cultural, del campo del saber y del hacer sobre el diseño de políticas y planificación del desarrollo turístico de corte liberal en Argentina.


En el preámbulo del documento puede leerse:

La Organización de Estados Americanos fue requerida por la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de Buenos Aires para enviar asistencia técnica a un equipo interdisciplinario de la misma que efectuaba un plan turístico en la Costa Atlántica de la Provincia.

El objeto de la misión sería estudiar la Planificación turística de 4 comunas de la Costa, como factor de Desarrollo regional integrado.

La conformación de la misión era de 3 expertos, dos franceses especialistas en Desarrollo Regional y Desarrollo Agrario y un español especialista en Desarrollo Turístico pertenecientes los tres al grupo CINAN (Compagnie d’Etudes Industrielle et d’Amenagement du Territoire).

Llegados los expertos George Celestín y José Manuel Bringas a Buenos Aires, la gobernación de la provincia suspendió el trabajo que el equipo interdisciplinario iba a iniciar bajo el asesoramiento de la misión.

Parte de dicho equipo pasó a pertenecer entonces a la Dirección Nacional de Turismo con la misión de estudiar la incidencia del fenómeno turístico en las economías regionales y tratar de elaborar un Plan que lo integrase dentro de un Plan regional de Desarrollo.

Los dos expertos llegados se asignaron entonces a dicho equipo con la misión de estudiar las bases metodológicas necesarias para orientar el desarrollo del sector turístico dentro del desarrollo regional. Quedó en suspenso la venida del tercer experto hasta tanto no pudiese definirse una zona concreta donde poder aplicar la metodología elaborada.(…)

Se trabajo en los locales de la facultad de Arquitectura y Urbanismo. La tarea de los expertos fue, por un lado, elaborar y dirigir el Plan de Trabajo enunciado y por otro procurar capacitación a los 20 miembros del equipo interdisciplinario para que terminada la misión pudiesen realizar trabajos similares en el resto de la Nación. A tal fin los Sres. Celestín y Bringas dictaron cursillos de capacitación sobre relevamiento de datos para la Planificación Regional y Urbana respectivamente.

Asimismo, se aconsejó a equipos interdisciplinarios de las provincias de Córdoba y Neuquén sobre problemas de iniciación de estudios de desarrollo del turismo en la economía provincial.

El principal resultado esperado de la misión es el de capacitar a un grupo muy numeroso de profesionales en el desempeño de sus actividades de planificación turística.

Al mismo tiempo se pretende introducir la idea de que el turismo debe ser un elemento más dentro del desarrollo regional integrado. Por tanto, sus impactos deberán ser planeados para producir desarrollo, nunca desequilibrios35. De ahí la inclusión en el esquema metodológico propuesto, de otros sectores económicos cooperantes también en los planes regionales de desarrollo.36


Esta cita, es un monumento discursivo de la construcción social del turismo, como factor de desarrollo y, como campo del saber y del hacer. Tan, central y categórica a la historia del desarrollo turístico argentino como lo fue, al desarrollo turístico mundial, las consideraciones y recomendaciones dadas por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Turismo y Los Viajes Internacionales celebrada en Roma en 1963. Entre una y otra hay no más de 4 años de distancia.

Hacia el final del documento puede leerse en las Recomendaciones:

La principal recomendación que cabe hacer al equipo interdisciplinar de la facultad de Arquitectura y de la Dirección Nacional de Turismo es que difunda sus trabajos y conclusiones.

Varias provincias están a punto de iniciar estudios de turismo y sería una magnífica ocasión el emplear la metodología diseñada, en todas ellas a la vez.

Iniciar una colaboración e intercambios entre el equipo interdisciplinar y los equipos de las direcciones provinciales de turismo. La difusión antes apuntada debe ampliarse a reuniones para intercambiar puntos de vista o programar acciones en común.”37


Estos párrafos, son una clave genealógica del campo que analizamos, porque igual que lo sucedido en el mundo (articulación entre las Organizaciones de Asistencia Técnico-Financiera, Universidades, Profesores y la flamante AIEST38); se observa en Argentina, la relación entre saber y poder. El último, representado por el Estado, la Dirección Nacional y el primero, por la Facultad de Arquitectura y el equipo asesor de planes y proyectos. Así entonces, saber y poder se alinearon en Argentina arraigando la matriz de pensamiento que se esta analizando.

Esta disposición entre saber y poder posibilitó gobernar intelectualmente, el difícil desarrollo turístico regional en el país. Al mismo tiempo, lo instituyó como el corpus “teórico-práctico” de la asignatura planificación en las primeras Universidades que dictaron carreras de grado en Turismo. Éstas, gradualmente lo fueron transmitiendo y legitimando.

Por otra parte, en 1968 equipo de planes y proyectos, elaboró otro documento denominado: “Primer documento de trabajo”. El objetivo del mismo era ser base para la planificación del desarrollo turístico del país. Las tareas asignadas al equipo eran:

La 1ª. “Investigar las distintas actuaciones en materia turística en la Argentina (leyes, decretos y otros documentos de organizaciones nacionales, provinciales y sindicales) para poder interpretar cuál ha sido la orientación de la política turística en los últimos veinticinco años. Esta primera tarea es muy sugerente, porque define una línea de tiempo a investigar e interpretar que son los últimos 25 años y si parte de la fecha del documento 1968, 25 años atrás se remontan a 1943, básicamente el inicio de la era peronista y del turismo como política social lo que luego de su derrocamiento en 1955, quedó sepultado en un segundo plano. Ahora bien, el trabajo de recopilación realizado por el equipo se remonta a la creación de la Dirección de Parques Nacionales (1934) y luego hace un periodización del derrotero del organismo oficial de turismo hasta 1967 donde la Dirección Nacional de Turismo (órgano de la Secretaría de Difusión y Turismo),

(…)asume progresivamente funciones distintas de aquellas que, desde la década del treinta, ocuparon a sus diversos antecesores. Este cambio de orientación puede definirse como el reemplazo de las tareas rutinarias de administración turística y de ejecución directa de programas comunes de promoción o explotación turística, por labores de planificación central, coordinación, asesoramiento y eventualmente ejecución de programas especiales. Las primitivas funciones fueron pasando paulatinamente a otros organismos, tales como Direcciones Provinciales, o la SEPAC (Secretaría de Estado de promoción y Asistencia de la Comunidad) para el turismo social, mientras que adquiere cada vez mayor importancia la programación del desarrollo turístico concebido en relación con el desarrollo general del país. (…)”.


Esta cita es profunda y elocuente, con muy pocas palabras define que todo lo hecho hasta 1967 formaba parte de rutinarias (…) primitivas funciones, pero ahora, las tareas son de planificación central, coordinación, asesoramiento y eventualmente ejecución de programas especiales. Se observa aquí, un sentido evolutivo y “objetivamente” racional de la política turística argentina que se encauzó otorgando, mayor importancia a la programación de desarrollo turístico en relación con el desarrollo general del país. Así entonces, se da inicio a la era de la planificación del turismo y ello es un cambio de orientación, de sentido, donde el pasado no tiene vínculos con el presente moderno. Ese pasado rutinario y primitivo, no debe siquiera se invocado como antecedente; ese pasado esta proscripto y debe ser enterrado sólo así, argentina se enmarca en el concierto internacional de las naciones que piensan en desarrollar al sector; sólo así, el desarrollo turístico se perfila como un campo del saber, una especialidad con sus intelectuales y expertos; sólo así, se lo construye como problemática de agenda económica y todo ello, en el marco del planteo dominante de la doctrina de Naciones Unidas.

Si el turismo social seguía existiendo, solo lo era como control político de los sectores de más bajos recursos. La masificación del turismo caía por completo en la esfera de la Dirección Nacional de Turismo.

La 2ª. “Realizar un primer inventario del patrimonio turístico nacional, para definir y detectar los elementos atractivos, focos, núcleos y centros turísticos y delimitar las zonas y áreas turísticas del país, al mismo tiempo que establecer una primera valoración de las mismas”. Se observa en este punto, encomendarse al trabajo que es propio de aquellos países desfavorecidos y que consideran al turismo, como un factor de desarrollo; esto es, perfilar una oferta capaz de atraer a una demanda con importante capacidad de gasto que se convierta en ingresos por turismo. Planteo básico del turismo internacional asimilado a la lógica de exportación-importación.

La 3ª. “Confeccionar una metodología para la planificación del desarrollo turístico de dichas áreas y zonas, considerando el turismo como motor del desarrollo regional”. En este punto, interesa destacar que el documento plantea como tarea previa a la creación de una metodología destinada a planificar el desarrollo turístico dos cuestiones importantes, una: establecer los límites de la región de influencia turística; la segunda muy significativa, se corresponde con la lógica del turismo internacional promovido por la ONU y es: “El análisis de la demanda turística” porque, “configura quizás el capítulo de mayor relevancia (…). Es la base sobre la cual se elabora la prospección de la actividad futura de la zona y constituye a su vez el primer recaudo a tomar para la consideración de proyectos concretos cuya magnitud y características estarán condicionadas al volumen y composición de la demanda. Que como se expuso, es la base de todo proceso de desarrollo del turismo (Lanfant. 1980).

Y, consecuentemente la 4ª. “Promover la acción conjunta de organismos públicos y privados para dar al sector turístico el lugar que le corresponde en el contexto del desarrollo regional”. Una clara definición por el modelo indicativo francés de planificación.

Un último hecho histórico al que se hará referencia es la creación del CICATUR, para ello citaremos palabras de quien fuera uno de sus dos directores, Miguel Ángel Acerenza:

El Centro Interamericano de Capacitación Turística (CICATUR), junto con los subcentros de Argentina y Barbados, integró lo que se conocía como el “sistema de capacitación y asesoramiento a nivel interamericano”, emprendido por el entonces Programa de Desarrollo Turístico de la Organización de los Estados Americanos. (…)

La constitución del CICATUR surge en virtud de un acuerdo suscrito el 8 de marzo de 1973 entre la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos y el Gobierno de los Estados Unidos Mexicano, como consecuencia de la Resolución 39/72 emanada de la VIII Reunión Anual del Consejo Interamericano Económico y Social de la OEA, celebrada en la Ciudad de Bogotá del 30 de enero al 8 de febrero de 1973.

El centro fue inaugurado en la ciudad de México el 16 de mayo de 1974 para un período de operación de cinco años, durante el cual estuvo a cargo el arquitecto Roberto Boullón. En el mes de diciembre de 1979 se renovó el acuerdo para un nuevo quinquenio de funcionamiento y pasó a ser dirigido por el profesor Miguel Ángel Acerenza hasta la culminación de dicho acuerdo.”39


Con el fin de reforzar las palabras del profesor Acerenza haremos referencia a algunos párrafos del acuerdo firmado entre el Gobierno de México y la OEA40 así, en los considerandos puede leerse:

Que la industria turística representa para los países en proceso de desarrollo una fuente de recursos de gran importancia para nivelar la balanza de pagos y que es necesario perfeccionar la capacitación del personal técnico existente en los Estados miembros de la Organización con el objeto de propiciar el mejoramiento de dicha industria.41


Éste es el primer párrafo del documento y se observa una trascendental aleación: la concepción central de la matriz internacional mencionada, en lo que hace a la función del turismo en la economía de los países en proceso de desarrollo, con la necesidad de desarrollar un campo del saber que la perfeccione. Se vuelve a encontrar en este párrafo el vinculo entre saber y poder.

Citamos:

Que el Consejo Interamericano Económico y Social (CIES), en su Resolución 39/72, recomendó a la Secretaría General de los Estados Americanos, la continuación de las negociaciones con objeto de crear un Centro Interamericano de Capacitación Turística en México y Subcentros en otros Estados miembros de la Organización y delegó en el Comité Interamericano de la Alianza para el Progreso (CIAP) la preparación del estudio que contempla la estructura y los objetivos de dichos centros y los subcentros que se consideren necesarios; (…).”42


Aquí se observa la entrada de otro Organismo Internacional de asistencia que fue ni más ni menos, la Alianza para el Progreso; encargada vía su Comité Interamericano, de diseñar los objetivos y la estructura del CICATUR como también, definir los subcentros necesarios. Recordemos que: Los Estados Unidos se comprometían a ofrecer su cooperación financiera y técnica para alcanzar los fines de la Alianza para el Progreso.”43 Es importante ver como se va tejiendo una urdimbre internacional de saber y poder especifica para con el desarrollo del turismo en América Latina. Léase, el perfeccionamiento a realizar por CICATUR debía acompañar los criterios y principios de la Alianza.

Ahora bien, el Artículo III del acuerdo reza:

Los objetivos concretos del Centro serán: la capacitación de los instructores de las instituciones de enseñanza turística establecidas en los Estados miembros de la OEA; de expertos en planeamiento turístico, a nivel de posgrado44, de las oficinas nacionales, estatales, provinciales y municipales de dichos Estados que realicen actividades de promoción, fomento y desarrollo del turismo (…).45


Lo que se distingue como trascendente y esencial del sistema CICATUR es que, su primer director designado para el período 1974-1979 fue el arquitecto Roberto Boullón, exjefe de diseño del equipo de planes y proyectos. El segundo director del Programa CICATUR fue Miguel Ángel Acerenza, 1979-1984. Luego, el CICATUR cesó en sus funciones y desapareció; problemas políticos y presupuestarios hicieron que el convenio entre la Secretaría de Turismo del gobierno de México y la OEA quede sin efecto.

Por otra parte, y en relación con la concepción del CICATUR, no podemos dejar de mencionar una vocación hegemónica propia de los organismos internacionales. Ésta se manifiesta claramente en el documento del CICATUR denominado “Política Continental de desarrollo turístico y estrategia para su ejecución” Washington D.C. 1979. En el mismo puede leerse:

Durante la celebración del Primer Congreso Extraordinario de Turismo, celebrado en Río de Janeiro en 1972, los Estados Miembros de la Organización aprobaron lo que hoy se conoce como la Declaración de Río de Janeiro, documento en el cual se identificaron los principales objetivos del desarrollo turístico de las Américas, documento que dio origen a la formulación de una Política Continental de Desarrollo Turístico. La orientación y directrices fijadas en la declaración de Río de Janeiro hacen parte integral de dicha política. Posteriormente, el Decimosegundo Congreso Interamericano de Turismo celebrado en Panamá en noviembre de 1974, solicitó a la Secretaría General que continuara con la preparación de la Estrategia Continental de Desarrollo Turístico a fin de que los Estados Miembros, en el Decimotercero Congreso Interamericano, pudieran estudiarla y de considerarlo conveniente, adoptarla como estrategia de las Américas”.46

Lo citado es solo el 2° párrafo del prologo escrito por el Secretario Permanente de los Congresos Interamericanos de Turismo celebrados por la OEA, Arquitecto Ricardo Anzola-Betancourt. El prólogo en sí, es una genealogía de documentos y Congresos que arriban a la mentada Política Continental. Ahora bien, ¿cuál era la base intelectual de dicha política? Esta pregunta se responde en la introducción de dicho documento:

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Turismo y los Viajes Internacionales celebrada en Roma en 1963, declaró que el turismo es (…) una actividad humana básica y deseable, merecedora del elogio y el apoyo de todos los pueblos y todos los gobiernos(…), reconociendo el importante papel desempeñado por el turismo en los sectores económico, social, cultural y educativo. Con este hecho de gran importancia reconoció a la actividad turística como una fuerza madura en la vida internacional y nacional de los países y de los pueblos del mundo.

El 25 de agosto de 1972, en la sesión de clausura del Primer Congreso Interamericano Extraordinario de Turismo reunido en Río de Janeiro, Brasil, los delegados de los Estados miembros de la Organización de Estados Americanos aprobaron por unanimidad una declaración de propósitos conocida hoy como la Declaración de Río de Janeiro. En esta Declaración quedaron establecidas las directrices básicas del desarrollo del turismo en las Américas que hoy día sirven como elementos principales en la orientación y desarrollo de esta importante actividad humana”47.


Como se evidencia, la doctrina de las Naciones Unidas que hizo su presentación en sociedad en la Conferencia de Roma es la plataforma sobre las que “quedaronestablecidas las directrices básicas del desarrollo del turismo en las Américas”. El resto del documento expresa un diagnóstico del turismo en la región; la orientación conceptual de la estrategia y entre otros temas las acciones inmediatas. Desafortunadamente no se puede incluir el análisis de todo el documento, pero, entendemos que con estas citas se ilustra lo que plantea la ponencia. En este sentido, se argumenta que la Declaración de Río de 1972 en la legitimación y documentación en el continente americano, de las recomendaciones emanadas de la Conferencia de Roma de 1963; independientemente de lo que cada país de América haya resuelto en su momento. Es una legitimación continental de la doctrina, auspiciada por la OEA, e implementada por el CIES-Programa de Desarrollo Turístico, Sistema CICATUR.


Conclusiones preliminares.

Uno de los propósitos del artículo fue poner en relieve la génesis de la doctrina de Naciones Unidas. Al respecto se dijo que hay dos grandes líneas originarias, una, intelectual y académica y, otra, directamente vinculada con la estrategia de contención elaborada por la política exterior de los Estados Unidos a partir de 1947. En este sentido, se ha hecho especial alusión y argumentación a la utilización del turismo como un instrumento ideológico y de lucha contra el comunismo durante la guerra fría (paralelamente con la era del desarrollo y de la masificación del turismo). No debe olvidarse que el binomio desarrollo-subdesarrollo es también una categoría conceptual utilizada políticamente en las relaciones internacionales, especialmente por las Naciones Unidas en los años ’50-60.

La amalgama entre las líneas originarias de la doctrina y su encuadre en las teorías del desarrollo, especialmente la de la Modernización, muy aplicada en los países “subdesarrollados”, la proyectaron como la manera legítima de desarrollar el turismo como factor de crecimiento y/o potencial desarrollo.

El núcleo duro y de corte intelectual de la doctrina no es objetable, porque se corresponde con la adopción de una posición teórica respecto de la utilidad del turismo como política de Estado. Al respecto, señalamos 3 facetas de dicho núcleo duro:

  1. Desde fines del siglo XIX, el turismo es analizado en primer lugar por la Escuela Austriaca de economía luego, esa iniciativa, fue tomada por la economía Neoclásica y en este sentido, la teoría subjetiva del valor (Alfred Marshall-Karl Menger) se convirtió en el eje de los estudios socioeconómicos del turismo donde, la demanda de los consumidores rige los términos de la oferta.

  2. Otra dimensión del núcleo duro es la teoría del Comercio Internacional como factor de crecimiento que sitúa al turismo internacional, como una operación de exportación-importación. Aquí tampoco hay objeciones, salvo las discusiones con los problemas del deterioro de los términos de intercambio o la dependencia.

  3. El encuadre Keynesiano de intervención planificada que ha dado primigenia entidad al turismo, como cuestión de Estado.

Así entonces, la discusión en términos intelectuales y teóricos está abierta. El planteo del artículo, que se encuadra en términos históricos y argumenta que el efecto de verdad causado por el núcleo duro, en el contexto de la guerra fría, ha obturado y empañado la posibilidad de pensar de manera diferente al turismo como política de Estado a punto tal, que generó un campo del saber con sus correspondientes expertos y reglas de juego y esto, es un dispositivo de poder cuya mayor fuerza es la de generar y legitimar verdades. Así entonces, la relación poder y verdad adquiere entidad pues la verdad genera poder y el poder discursos de verdad y esto es primordial a la hora de desplegar formas de gobernabilidad, especialmente a niveles internacionales.

En dicho campo, ingresan en la lucha por una mejor posición en el mismo, aquellos que aceptan las reglas de juego el resto, es turismo marginal.

Resumiendo, la doctrina de Naciones Unidas, gestada entre 1947-1963; desplegada y promovida entre 1963-1980. Se configuró como dispositivo de poder que homogenizó para todos los países del mundo (incluídos los socialistas) los términos ¿por qué y cómo desarrollar el turismo? En estos términos, la utilización del turismo como estrategia de contención por parte de los EE.UU. tuvo éxito; instaló una verdad que hoy se discute, pero también se implementa porque, ha sido la industria turística quien la hizo efectiva e internacional.

Por otra parte, hemos mencionado el contexto argentino que favoreció el ingreso de la doctrina, haciendo mención a algunos hechos relevantes tanto en el plano nacional como en el continental. Ahora bien, en el orden nacional nos interesa señalar que la ya citada inestabilidad económica del período tuvo ramificaciones en el orden político y ello, se puede observar en el sector turismo de hecho, en el periodo tratado 1956-1976 (20 años) Argentina tuvo 19 funcionarios que ocuparon el más alto cargo nacional en el sector; con estas condiciones, no hay política de Estado capaz de ser implementada. Esta regularidad se observa hasta 1990. Difícilmente entonces, pudo implementarse alguna política de Estado en la materia. Pero esos años de políticas interrumpidas-impedidas, fueron importantes para mantener la ilusión de poder hacerlo alguna vez, máxime con el efecto demostración generado por el modelo español.

Al respecto, no tratamos al modelo español porque el mismo amerita un trabajo específico, pero, sí consignaremos algunas ideas y notas pues tuvo gran influencia intelectual en Argentina.

El modelo turístico español es una abstracción, una representación simplificada y teórica del sentido otorgado al proceso de desarrollo turístico, como estrategia de modernización de la España franquista de fines de los ’50 y hasta la crisis del ’73. Como todo modelo, no es isomórfico con la realidad, aunque, ha permitido comprender los beneficios que puede aportar el desarrollo masivo del turismo internacional, al proceso de modernización; entiéndase, industrialización y progresosocial de una nación insuficientemente desarrollada.

El modelo turístico español, es la operacionalización de relaciones de dependencia teórica, afirmadas en la concepción de desarrollo turístico que precisaron y legitimaron ONU, OCDE, BIRF y sobre todo la UIOOT48, conocida como: la doctrina de los Organismos Internacionales49 (Baretje 1995).

El modelo le fue planteado y sugerido a España en el Informe que el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento hiciera sobre las recomendaciones para su desarrollo económico.

Ahora bien, una de las grandes influencias del llamado modelo español en América Latina, ha sido el efecto demostración producido por la figura y gestión de Fraga Iribarne como Ministro de Información y Turismo. La etapa de Fraga Iribarne coincidió con el I Plan de Desarrollo 1963-1967; años de prosperidad, donde pudo comprobarse hasta qué punto el Plan se apoyó en la actividad turística española. Fraga Iribarne dejo un legado turístico que puede entenderse como el de una nación preparada para la expansión del turismo, con ventajas para la creación de pequeñas y medianas empresas familiares, con la expansión de la clase media, un importante crecimiento de puestos de trabajo y un ventajoso impacto del turismo, en aquellas zonas económicas no aptas para otro tipo de actividad. De esta manera, Fraga Iribarne consigue resolver el debate fundamental dado en España respecto del turismo: si el mismo debía tratarse como una fuente puntual de ingresos, o como un aspecto integral del crecimiento a largo plazo. Iribarne, abanderado del segundo planteo, logra su objetivo y el turismo se transforma en un sector estratégico de la política económica española.

Esta es la gran influencia que España esparce por América Latina: no solo cómo desarrollar el turismo, sino el por qué y para qué. Es la hegemonía de la doctrina de los organismos internacionales que, a través del modo concreto llevado a cabo por España, demostraba que el subdesarrollo es un estado previo al desarrollo que, a través de la exportación de invisibles, pueden obtenerse las divisas necesarias para emprender un proceso de cambio y progreso social. Y todo ello, sin alterar el orden político.

Esta influencia, ha tenido dos dispositivos centrales que la afirmaron: el Instituto de Estudios Turísticos fundado por Fraga Iribarne y las Asambleas Hispano-Luso-Americano-Filipina de Turismo, iniciativa también del Ministro de Información y Turismo que se desarrollaron entre 1966-1975, la primera en Madrid y la última en Buenos Aires.

Al respecto es relevante citar las palabras que Juan Román Silveyra (1965)50 refiriera en su libro:

La época romántica de los funcionarios oficiales sin preparación técnica ha pasado. (…) En turismo, especialmente, los dirigentes oficiales deben tener clara conciencia de que cumplen una triple función, económica, sociológica y diplomática. Por eso, deben ser hombres que se muevan con comodidad en los más altos niveles con la gran autoridad moral que les da su solvencia técnica, con ideas firmes sobre los objetivos que deben cumplir y hasta con elegancia. (…) el Licenciado Miguel Alemán en México y el Doctor Manuel Fraga Iribarne en España, son un ejemplo claro de la inteligencia y del espíritu creador puestos al servicio de esta nueva industria universal (…)”. (p.10).


Esta breve referencia, permite observar e inducir la vitalidad intelectual que en Argentina desplegaba el modeloespañol, especialmente por parte de quien fuera su Ministro estrella. Por otra parte, y no como un dato menor, el gobierno nacional51 del Dr. Illia, solicitó a las Naciones Unidas el envío de un experto en materia de promoción turística por el término de tres meses, con el objetivo de investigar las posibilidades de incrementar la afluencia de turistas extranjeros. La oficina de cooperación de la ONU encomendó dicha tarea nada menos que a Luis Bolín52 quien redactó en 1965 un informe de 73 páginas titulado: “La industria del turismo en la Nación Argentina”. Esta referencia también permite inferir la influencia española respecto del por qué y el cómo desarrollar el turismo.

Lo dicho, evidencia que el modelo turístico español es el modo concreto que adoptó la concepción-doctrina de Naciones Unidas y una de las más significativas vías de acceso de la misma en el Continente y obviamente, en Argentina.

A modo de cierre, queremos expresar que, tanto en Argentina como en otros países de Latinoamérica, los beneficios generados por el turismo internacional no se descubrieron a partir de la II posguerra y menos aún con el ejemplo español. Estos beneficios y los consecuentes debates para obtenerlos se conocían desde fines del siglo XIX53 y, sobre todo desde las décadas del ’20-30. Sin extendernos, mencionamos que Rufino Inda (1893-1964), socialista marplatense e intendente de la ciudad en la década del ’20. Fue uno de los primeros intelectuales en comprender el sentido de la masificación del turismo y, especialmente de lo que podía provocar el turismo internacional. Por ello mencionamos que no era un saber desconocido, pero, su confirmación tuvo lugar a partir de 1956 por las condiciones socioeconómicas y políticas argentinas ya expuestas. Asimismo, el peronismo (1946-1955) tampoco era ajeno a ello, pero revistió al turismo de otra función política, necesaria para su proyecto socioeconómico industrialista.



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Naciones Unidas, Documentos:

“Recomendaciones sobre el turismo y los viajes internacionales. Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Turismo y los Viajes Internacionales”, Roma, (1963)

1 El papel motor del turismo internacional en el desarrollo económico fue oficialmente reconocido durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el turismo y los viajes internacionales, realizada en Roma, Italia durante Agosto-Septiembre de 1963. Esto fue retomado y profundizado en la XIX Asamblea Gral. de la UIOOT celebrada en México en 1965 y, en el coloquio: Desarrollo del turismo y crecimiento económico, organizado por OCDE en Estoril, Portugal en mayo de 1966.

2 También denominada Doctrina de los Organismos Internacionales.

3 Se utilizarán indistintamente los términos doctrina de las Naciones Unidas, doctrina de los Organismos Internacionales.

4 Al respecto véase, Muñoz de Escalona Lafuente, F. (2003) El turismo explicado con claridad, capítulo III Turismo es lo que dicen los expertos, Libros en red. Capanegra, C. (2008) La invención del desarrollo turístico, genealogía de una episteme de poder, capítulo V Págs. 109-134. En Arnaiz Burne, SM y César Dachari, A. editores. Turismo y Desarrollo, crecimiento y pobreza. Universidad de Guadalajara, Centro Universitario de La Costa, Puerto Vallarta, México.

5 Endy, C (2004) Cold war holidays, American Tourism in France, University of North Carolina Press.

6 Moreno Toscano, O. Lic en Relaciones Internacionales por El Colegio de México, ha prestado servicios en el Fondo de promoción e infraestructura turística del Banco de México S. A.

7 “Time Magazine Friday Feb. 03 1967.” En Moreno Toscano: (1971) El turismo como factor político en las relaciones internacionales, Pág. 17, El Colegio de México.

8 Moreno Toscano Op. cit.

9 Ver Anexo.

10 Lanfant, M. F. (1984) Op. cit.

11 Jiménez A. (1993). Turismo Estructura y Desarrollo, Cap. 4°, Pág. 52 y 53, McGraw-Hill Interamericana de México, México

12 Op. cit. Pág. 25.

13 Y del banco Mundial.

14 E/CONF.47/15, Págs. 5 y 6.

15 Ídem Págs. 7

16 Ídem Págs. 7

17 A modo de ejemplo, recordamos la fuerte promoción del turismo encabezada por el Presidente de Francia Raymond Poincaré en 1918.

18 Martín García, O. J. Una utopía secular. La Teoría de la Modernización y la Política exterior Estadounidense en la Guerra Fría. En Historia y Política N° 34 Madrid, julio-diciembre (2015). Pags.28-29.

19 Martín García, O.J. pág.35

20 En este período de inicia un modelo de acumulación de corte rentístico-financiero que se extiende hasta el 2002.

21 ONU doc. E-2688. 15 de Febrero de 1955. Págs. 2 a 3.

22 Naciones Unidas, Consejo Económico y Social, Resolución 563 (XIX) Fomento del Turismo internacional: su creciente volumen actual y sus perspectivas en, Naciones Unidas, Resoluciones aprobadas por el Consejo Económico y Social en la 1ª parte de su 19° período de sesiones, 29 de Marzo al 7 de Abril de 1955, Pág. 2.

23Cámara de Senadores, Diario de Sesiones, Reunión 23ª. Julio 3 de 1958, Págs. 610 a 611

24 Cámara de Senadores, Diario de Sesiones, Reunión 23ª. Julio 3 de 1958, Págs. 612 a 614.

25 El desarrollismo cívico o militar fue en argentina, el vehículo para arraigar la Teoría de la Modernización.

26 Gemelli, A. (1986) Antecedentes de la Planificación Turística en Argentina, CFI, Bs.As.

27 CEPAL, Res 13 de Junio de 1949 E/CN.12/154.

28 En esa época, la UIOOT revestía el carácter de órgano consultivo en materia de turismo, del Consejo Económico y Social de Naciones Unidas.

29 CEPAL, General E/CN.12/322, Pág. 4. 19 de Abril de 1953. El subrayado es nuestro.

30 Altés, C (2006) El Turismo en América Latina y el caribe y la experiencia del BID, Banco Interamericano de Desarrollo, serie de informes técnico del Departamento de Desarrollo Sostenible, Washington D.C.

31 La Comisión quedó presidida por el senador José María Guido.

32 Republica Argentina, Dirección Nacional de Turismo (Colaboración) (1963) COMAHUE la tierra del pasado legendario y del maravilloso porvenir, Bs. As. Págs. 34 a 35. El subrayado es nuestro.

33 Este organismo, el Consejo Nacional de Desarrollo, se creó durante la Presidencia de Arturo Frondizi, como condición del gobierno de los EE.UU. para generar planes de desarrollo e incorporar a la Argentina a los supuestos beneficios de la Alianza para el Progreso. Todos los países de América Latina debieron hacer también lo propio.

34 En 1967 Argentina se encuentra bajo el gobierno militar que había derrocado en 1966 al Presidente Arturo Illia. En ese momento, la presidencia de facto la ejercía el General Juan Carlos Onganía (1966-1970) simpatizante del desarrollismo autoritario español.

35 El desarrollo equilibrado, es un principio central de la economía neoclásica y un criterio fundamental de los programas de Desarrollo de Naciones Unidas, de la época. Contra esta concepción debatía Albert Hirschman.

36 Bringas, J. M. y Celestín, G. (1967) Bases Metodológicas para la Planificación del Turismo como Factor de Desarrollo Regional, Bs.As. Págs. 1 a 3.

37 Op- cit. Págs. 33.

38 AIEST Asociación Internacional de Expertos y Científico en Turismo, fundada por K. Krapf y W. Hunziker en 1951.

39 Acerenza, M. (2006) Política Turística y Planificación del Turismo, Trillas, México Pág. 41.

40 OEA (1973) Acuerdo entre el Gobierno de México y la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos para el establecimiento de un Centro un Interamericano de Capacitación Turística, Washington D.C.

41 Op. cit. Pág. 1.

42 Op. cit. Pág. 1.

43 Alianza para el Progreso (1961) Carta de Punta del Este, Servicio Informativo de los EE.UU. Pág. 9.

44 El nivel de posgrado otorgado a la formación del CICATUR era otorgado por la Universidad George Washington de los EE. UU. ; especialmente por la maestría en Política Turística de dicha Universidad que dirigía Donald Hawkins desde 1971. Varios integrantes del equipo de Planes y Proyectos y el propio Acerenza cursaron y aprobaron la Maestría de dicha Universidad. Por otra parte, el Prof. Donald Hawkins era consultor del Banco Mundial y hoy de la OMT con acciones consultivas en varios países de América, incluida Argentina.

45 OEA (1973) Acuerdo entre el Gobierno de México y la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos para el establecimiento de un Centro un Interamericano de Capacitación Turística, Washington D.C. Pág. 2.

46 Anzola-Betancourt, R (1979) Prologo, “Política Continental de Desarrollo Turístico y Estrategia para su Ejecución. Programa de Desarrollo Turístico, Sistema CICATUR N° 1.CIES. Secretaría General de la OEA, Washington D.C.

47 OEA. (1979) Política Continental de Desarrollo Turístico y Estrategia para su Ejecución. Programa de Desarrollo Turístico. Sistema CICATUR N° 1. Págs. 1. CIES. Secretaría General de la OEA. Washington D.C.

48 Unión Internacional de Organismos Oficiales de Turismo con antecedentes que se remontan hasta 1925.

49 Hay que destacar que, si bien dichos organismos legitimaron y promovieron dicha doctrina, buena parte de la autoria intelectual de la misma se le debe a la entidad oficialmente reconocida como asesora específica en materia de turismo de Naciones Unidas, nos referimos a la Unión Internacional de Organismos Oficiales en Turismo, UIOOT. Asimismo, dicha doctrina amalgamaba perfectamente con la estrategia de la contención, desarrollada por la política exterior norteamericana durante esos años de guerra fría y ello, no es un dato menor, pero que no desarrollaremos en este texto.

50 Vicepresidente de la Dirección Nacional de Turismo, función que cumplió desde 1963 hasta el 31 de mayo de 1965. Actuó también, como Director General de Turismo de la Provincia de Santa Fe.

51 Período de Gobierno bajo el cual se elaboró el Informe CONADE, Asistencia Técnica de las Naciones Unidas, Formulación del Plan ampliado de Asistencia Técnica para 1965-66 Proyecto N° 25-61.

52 Figura clave del franquismo español que en su última etapa actuó como asesor de turismo del Banco Mundial en Marruecos y de las Naciones Unidas en Argentina

53 Baste mencionar el proyecto Lácteo-turístico que el expresidente Sarmiento intentó desarrollar en la ciudad de Junín en 1884; o bien, el desarrollo de Francisco Piria en1890 que diera lugar a Piriápolis.

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